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即使这一点关税主权，英国人也不会放过，经过中英双方多次会商，直至光绪十一年（1885），中英双方又签订了《烟台条约续增专条》，对鸦片内地厘税进行了规定：鸦片运入中国后，先封存于海关，由华商承买。每箱交纳正税30两、厘金80两后方可起运内地。此后，凭海关单和运货凭单运销内地，无须再完税纳捐。如果鸦片运入内地，拆包分销，要交纳税捐，其税额“均不得较土烟所纳税捐等项格外加增，亦不得别立税课。”如果按价格征收烟捐，那么应该取洋烟、土烟价格的平均数计征，不得有所偏抑。至此，清廷对洋鸦片入口的限制，全部被剥夺了。清廷还会有什么方法防止白银外流呢？
对鸦片征收厘金的作法，包含了一个前提，即鸦片可以合法地销售、吸食。这自然与清廷的禁烟令相矛盾。因此，在咸丰二年（1852），御史吴延溥等人即奏请弛鸦片之禁。对此，咸丰皇帝未予明确的答复。但其后不久，一些封疆大吏已开始征收鸦片厘金，允许鸦片的流通。咸丰八年（1858），两江总督何桂清鉴于朝廷默许征鸦片税的事实，大胆地提出了弛鸦片禁令的主张。何桂清在奏章中指出：“鸦片烟我虽有禁，彼（指外商）则仍然贩运，今欲改其名而弛其禁，则内地匪徒不至于聚众护送，酿成巨患，其利系在我，于夷酋夷商均无出入。”何桂清基于鸦片已无法禁止的事实，劝清廷征税，以满足财政支出的需求，从鸦片贩子的手中分取部分利润。对此，咸丰皇帝基本同意了。
至此，对以前禁烟的法令应该认真清理一下了。咸丰九年（1859），清廷颁布了《洋药经售条例》，规定了新的鸦片政策：进口鸦片由经营洋货的商人经销，其他铺店及住户均不准寄存；洋药货铺不得开设烟馆；凡官员、兵丁、太监人等，均不得开馆，兴贩和吸食，违者依旧例治罪；其余人等概准买食，但不准开馆、兴贩，违者照赌博例问罪。这个条例还对以往的禁烟条例作了彻底清除，即以往的禁例一并删除，统统作废。
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清廷禁烟政策的破产（2）
这个条例，仍禁止官员、兵丁和太监参与鸦片的兴贩和吸食；违者仍依旧律从重治罪。禁止开设烟馆，禁止普通民人（非洋货商）兴贩，但对违者仅治以赌博罪，杖徒而已。即使这个规定，后来也一再放宽。同治元年（1862），清廷又颁布了《改定禁烟馆条例》，规定私开烟馆，照开场聚赌例，杖一百徒三年；在烟馆聚吸者，照违制律杖一百。同治二年，再一次放宽开设烟馆的条例，一般店铺，经过申请，均可开设烟馆，而一般人及零星小贩除外。
至此，外国鸦片可以入口了，可以在国内长途贩运了，可以开馆吸食了：清代的鸦片禁令已经全部废除了，清王朝的禁烟政策彻底破产了。从此以后，鸦片这个被久困在并不严密的笼子中的怪兽，打破了并不牢靠的紧箍咒，张开了血盆大口、锋牙利爪，吞食着一切。尤其是烟馆禁令的放宽，使城市中烟馆星罗棋布，形成了一幅奇丑的风景线。烟馆遍地，为吸食者提供了广阔的空间、方便的场所；即使穷困的社会下层人士，购买不起一整套吸食工具，也可以跑到小烟馆，花上几文、几十文铜钱，就可以满足毒瘾。因此，烟禁一开，吸食者立即大量增多，鸦片销量大增，白银外流更巨，其社会危害也空前增加。这时，清廷中的“有识之士”又想起了许乃济的“以土抵洋”政策，企图放开国产鸦片之禁，大力发展土烟，逐步排挤、驱逐洋烟了。
国产鸦片——土药的崛起（1）
第二次鸦片战争，鸦片贸易合法化以后，洋药畅行全国，掠取了大量白银。这时的清朝廷禁烟政策已破产，已无法奢谈禁烟，便想方设法防止白银外流，提倡弛禁鸦片种植，以土抵洋的观点便又在朝野上下，趁时而兴了。
同治十一年（1872）六月初四，上海的《申报》登载了《抑弛自种鸦片烟土禁论》的文章，提出了全面弛禁，广泛种植、生产鸦片，课取重税，以增加国库收入、限制吸食的主张。指出：“鸦片烟土为祸甚烈，然果能尽弛其禁，其有益于国也亦甚多”。其一，“中国之人既已喜吸此物，反不如大弛其禁，纵民耕种，令其足供民间吸食，国家可以岁收税银，每年可减二千数百万出口之银，不归于印度而尽存于中国，为计岂不美乎？”其二，“重增其税，使其价日昂，不但贫民无计吸食，即富人之吸食既多，亦将吝惜而不能畅所欲为，是不禁而自禁矣，未必非化国富民之一道也。”今天看来，这种观点只是一厢情愿的纸上空谈，因为弛禁后的百余年，中国鸦片之祸非但没有减少，反而变本加厉，越演越烈矣。
然而，弛禁鸦片却是当时的主要呼声。一向以禁烟著称的林则徐，此时也赞同允许内地种植、生产鸦片。他所反对的只是吸食洋烟而不喜欢土烟。同治十三年（1874）二月，林则徐表示“鄙意亦以内地栽种罂粟，于事无妨。所恨者，内地之民嗜洋烟而不嗜土烟。”（杨国桢：《林则徐传》第433页）
直隶总督李鸿章在同治十三年（1874）也奏请弛禁，以抵制洋烟的涌入。他指出，“既不能禁英商之不贩洋烟，即不能禁华民之不食洋烟”，而禁止内地各省种烟，势必使洋烟四处贩卖，掠取厚利。因此，应“暂弛各省罂粟之禁，而加重洋药之税厘，使外洋烟土既无厚利，自不进口”，这样“不但夺洋商利权，并可增加税项”。如果外洋烟土不来，再严禁鸦片，也容易办到了。李鸿章官高权重，所提出的主张又冠冕堂皇，似乎切实可行，因此影响很大，以至于弛禁的主张左右了政局，弛禁终于被清廷允许了。
罂粟虽然原产于阿拉伯，但传入中国时间很久，中国内地亦有不少省份私自小规模地种植。至此，在弛禁的呼声和官员的默许、鼓励下，罂粟的种植迅速发展，全国各行省在都种植罂粟，清廷对土烟收税，但较洋烟税率为低，从而鼓励了土烟生产，光绪十一年（1885），清廷规定洋烟每百斤收税银86两，而对土药征收60两。
同种植粮食等农作物相比，种植罂粟、生产鸦片的比较效益高得多，受利益驱动，贫穷无靠的农民纷纷改种大烟。一时之间，全国各地，无论是大江南北，黄河上下，还是长城内外，漠北滇南，罂粟花到处开放，摇曳生姿。据记载，“自咸、同以后，烟禁已宽，各省种植罂粟者，连纤接畛，农家习以为故常，官吏亦以倍利也，而听之。”土烟生产的数量1866年约为5万箱，1870年已达到7万箱，已超过了进口洋烟的数量。至19世纪80年代，国产烟土的总量已是进口烟土的二至四倍。到了20世纪初，中国自己生产的鸦片又有很大发展。
当时，国产烟土以云贵川等地区较为著名，云南紧靠印度，接受了印度的生产、加工制造技术，自然、气候环境又相似，因此烟土口味、质量也较好。晚清著名外交大臣郭松焘指出：“由印度传至云南而南土兴矣，辗转传至四川有川土，又传至甘肃而有西土；由是而贵州，由是而至陕西、山西。”其实，在咸丰、同治年间以后，印度的鸦片生产、加工制造技术，已经随洋烟传到了清朝的18个行省，全国各地区的鸦片生产、加工制造都有了空前的提高。
云贵川等西南地区。云南省鸦片种植有较长的历史，据传早在明末清初即由缅甸传入，并逐渐流传开来。在鸦片战争前的清朝道光十一年（1831），云贵总督阮元、云南巡抚伊里布即联名上奏，指出了云南省种植鸦片的大致情况，奏章上指出：“滇省边隅，民风素本淳朴，而接壤越南，又近粤省，遂致有鸦片烟流入滇境，效尤吸食之事。而治边夷民，因地气燠暖，向种罂粟，收取花浆，煎膏售卖，名为芙蓉，以充鸦片，内地人民，以取罂粟子榨油为名，亦复栽种渔利。”至光绪年间，罂粟的种植得到了很大发展，罂粟花到处盛开，姹紫嫣红，形成了一片“美丽”而邪恶的鸦片风光。光绪年间有人游历昆明，记录了昆明——云南省会城市郊区的鸦片罂粟种植情况：“出（昆明）南门，绕过金马碧鸡坊，过迎恩塘，时暮春天气，罂粟盛开，满野缤纷，目遇成色。”全省的耕地，1875年约有三分之一用于种植鸦片，鸦片产量迅速扩大：1879年约为万担，1896年约为8万担，1906年约为万担。
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国产鸦片——土药的崛起（2）
贵州省毗邻云南，但鸦片的种植时间稍晚。道光十一年（1831）贵州巡抚嵩溥奏：“黔山多田少，向无栽种熬烟之事。惟与滇、粤等省毗连，人民贸易往来，间有嗜食此烟者，奸商挟带，潜匿私卖，事所必有。”道光末年，广东商人将“广土”输入贵州，获利甚丰，当地人因而效尤，试种成功。咸丰、同治年间，贵州连续二十余年的战乱，广土来源断绝，贵州本地生产的黔土迅速发展，逐渐代替了广土。不仅如此，贵州所产的烟土以其较高品质反而输入广东，获取高额利润。这一高额利润，反过来又刺激了鸦片的生产，以至于全省各地广泛种植。当时人陈惟彦任职开州，他游历贵州各地，“约计所经州属，开垦之地半种洋烟”，罂粟的种植面积几乎占了农田面积的一半，当地农民把鸦片种植、生产当成重要农业生产活动，辛勤地劳作。“洋烟一物，为害实多，民不知非，视同禾稼，连阡越陌，手胼足胝，微利所归，群相竞取。”贵州省虽然地瘠民贫，但鸦片产量也相当惊人，1879年约为1万至万担，1896年约为4万担，1906年约为万担。
四川省的鸦片生产在清朝同治、光绪年间已经较普遍。四川简阳县，道光末年乡人竞相种植罂粟。广安州在咸丰末年开始种植，而至光绪年间已经遍地开花，鸦片成为该州农产品中的大宗。四川东部的苍溪县，咸丰、同治时罂粟的种植得到了快速发展，而至光绪年间川东已“无处不种罂粟”。到了清朝末期，整个四川，包括川东、川西南和川西北，都广泛种植罂粟，据宣统二年（1910）九月二十日《广益丛报》的记载，当时“川省百四十余州县，除边厅数处，几无一地不植鸦片者”。四川省的鸦片产量，1881年约为7500担，1879年约为万担，1887年约为15万担，1896年约为12万担，1901年约为15万担，1906年约为万担。四川省生产的鸦片数量增长很快，已经超过了云南省，成为全国鸦片产量最大的省份。
陕甘晋等西北地区。西北地区土壤肥沃，但干旱少雨，农业生产极不发达，百姓生活十分艰难。但是，这里的气候条件也适宜罂粟的生产，鸦片的品质、产量都较高，也是一个著名的鸦片产地。
甘肃省种植罂粟约在清朝咸丰、同治年间。“据同治年间陕甘总督杨昌与陶模为筹备军饷，先后奏请朝廷加征罂粟地税的上疏来看，罂粟籽入甘后被种植，约在咸丰同治年间，即公元1851年至1862年。据1937年《民国日报》载，清咸丰时期，罂粟花满布于陕甘各县，产量日多，质品亦佳。《甘宁青史略正编》第27卷也说：“咸丰以后，鸦片由广东贩运入甘……吸者日多，种者亦日众，利厚工省又不择土之肥瘠。取液煮膏既谙其法，遂自吸食，而沿及妻孥，久之厮丐亦然，其倾家致死者不可屈指数。”1872年，有一德国人至甘肃，发现甘肃省鸦片大量输入东、西邻省，而未见其他地方输入的鸦片，这表明甘肃省已是一个产烟毒的大省。该年甘肃全省鸦片产量约为5000担，1896年产量约为1万担，1906年产量约为万担。
陕西省的鸦片生产开始于19世纪40年代，60年代以后有了大发展。光绪时山西巡抚曾国荃奏称：“自回匪（指陕甘###）削平以后，种烟者多。秦川八百里，渭水贯其中内，渭南地尤肥饶，近亦遍地罂粟。”当时，陕西关中的渭南、泾阳、凤翔，陕北的宜川、延川和陕南的汉中等县，已经成了陕西的著名鸦片产地。90年代以后，陕西的罂粟种植面积逐年扩大，遍及陕西全省。1906年，陕西约有53万余亩土地种植鸦片，约生产鸦片5万担。
山西省鸦片种植、产