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服役的虽都是下层百姓，条例上倒也作了区别。根据财产情况，服役民户分为上下九等：上四等服役，下五等不服役。上四等也是从上到下，轻重不同：最富的第一等，轮流充当衙前、里正；二等，轮流充当户长、乡书手、耆长等；第三、四等，则充当壮丁、弓手等。后来，又有按五等划分民户的：上三等服役，四等、五等免役，或服轻役。衙前、里正、户长、耆长，由一、二等轮流；弓手由三等轮流，人不够，四、五等户也要上。壮丁等所谓轻役，则由四五等户轮值。官户，享有特权，免役。没有成年男丁的人家、单丁户、女户、寺观户等，受到照顾，也一概免役。坊郭户——城镇居民，另有临时摊派负担的，也免役，等等。户等划分，可以根据财产变动情况随时调整。
大宋遗事 第九十二回（3）
可专制之下，条例上的东西从来不过纸上谈兵，能算数吗？除了规定免役的不算，有钱有势的人家会采取各种手段逃役。勾结州县官吏，公开逃役是一招；弄虚作假，降低户等又是一招。一地住家就那么些人，你不服役，役事也就全落到那些投诉无门的弱户身上了。结果不外两种：一是，原该服役的人家，服役的频率大大加快了，原本三五年轮到一回，现在没准一年就要轮上三到五回；二是，将原本不该服役、或服轻役的人家户级升等，一升等就得服役或服重役了。除了这些，还有冗官编制所造成的弊病。许多地方虽然也称州、军、县，可常常只有官与地盘，没有多少子民。既顶着个大牌子，派差，你得照准州、军、县的名额认！那么，仅有的那些百姓，还不疲于奔命吗？
这还只是服不服役的问题。如果役事没有风险，多服少服，不过人累一些，忍一忍也就过去了。要命的是这役，处处都有陷阱。尤其是衙前、里正等重、难之役。别的不说，替官家运送物资，看管东西，损失是要赔的；里正等催缴赋税，收不上来，自己则要代缴。赔不了，缴不上，对不起，只好请你班房里蹲蹲了！就这两条，还不够他们倾家荡产的？人力不可抗拒的横祸，所在都有，且不去说它，光这人为的欺诈捣乱，就够他们受的了！无权无势的人家去运东西、看仓库，不啻是肥羊咩咩叫着唤狼来打主意，还会有好？至于里正等去催赋税，有钱有势的豪门大户、钉子户等，能将他们当回事吗？他们要不破产入狱，真只有天知道了！
差役有这样凶险的陷阱，走投无路的小民，自然千方百计逃避它。不敢多蓄产业，害怕升等服役，是第一招。分家失业，以求降低门户是第二招。自求不成，只好外求。寺观户不是不服役吗？许多人干脆出家去做和尚道士；或者将田产划归道观寺院，求得他们的庇护。官家与豪门大户既然也不服役，托他们庇护，也同样是一条路。这样一来，公开私下，田产兼并也就像雪球，越滚越大了。而越是这样，不得不服役的人家，负担就会越来越重，成了恶性循环。投诉无门的弱户，要自保，只能走极端，采取一些匪夷所思的手段。韩绛之所以震惊，也不过少见多怪罢了。
这些弊病，稍有见识的人无不心知肚明。为官做宦的，自然也要想些相应的对策。人不同，对策也不同：有消极的，也有积极的。
赵州一州落了僧籍的，就有上千人。有人建议，除非剃了发真正光头，且人也住在庙里，才算和尚，可以免役，带发修行的居士，一律不算佛家子弟，仍然必须服役。这是没有办法的办法，当然是消极的。
积极的，也有种种不同。
庆历新政，第八条撤并州县，就是冲着这减少役事来的。虽然积极，可只废了少数几个县，还没到州，就被攻击中止了。
韩琦做州官时，也想到一个办法，罢去里正衙前，只差乡户衙前，似乎是对无法撤并州县的一种补充。原来，衙前因为担任者不同，也有几种区别。以将吏做衙前的，叫衙前将吏；长期做衙前的，叫长名衙前。差派的：里正做衙前，是里正衙前；乡村富户做衙前，是乡户衙前。应募自愿做衙前的，则为投名衙前，等等。照韩琦的设想，先是确定名额：各地以现有里正衙前人数为准，再不许突破。然后，根据五等户的财产划分，让最富的一等户来充任衙前，不叫里正来当了。再就是一州之内，各县可以互相调剂：人口、富户多的，出役户多的县份，可以支援人口、富户少的县，让服役的人异地当差。这样，因地方不同，差役苦劳不均的现象，就可以多少缓解一些了。最后一条，是让户长代替里正催缴税赋，三年一替。虽不失为一种办法，不过转嫁了祸水而已：衙前的苦难，由里正转给了乡村富户；催钱粮的苦差，也由里正转给了户长。而且，异县当差，更增加了当差人的负担。这样的办法，不过五十步与百步之差，哪里能算真正解决问题？
韩绛与蔡襄另有一种解决办法：将衙前任务的多少轻重，与当地民户财产的实情，结合起来，分等差派。假如第一等重活有十件，要用十个人，就排出一百家上等富户，让他们轮番去做。二等难事五件，合用五人，就选财产稍逊一点的二等人户五十家轮流，也是十次一轮。余者，依此类推。轮番的多少，有了一定之规，负担轻了，但服役的性质，依然没有改变。
再有，就是设法补助衙前重役了。衙前的事情，根据困难程度原被分为三级，即：重、难、积劳差次等三种。为了减轻应役者的负担，州县往往将官有的渡口、酒务、税务等专营权，经拍卖后让应役者经营。这对有经济实力的富户来说，不失为一件好事。但没有经济实力的人家，就是好不容易得到经营权，因为各种错综复杂的情势，也未必能赚到钱，有时还不免蚀本。渐渐，许多应役人家，对取得这些地方的经营权，再不感兴趣了。怎么办呢？明州一个知州，奏明朝廷，将这些地方统统重新收为官营，再将赚得的钱或雇佣差人，或给当差的一些补助。这比分文不给，白要人当差，自然是进了一步。
也还真有人提出花钱雇人服役的。真宗时就有了。仁宗皇祐年间，荆湖南路转运使也曾让人出钱免役，再由官府拿这钱去雇人服役。可是，一来，有些地方百姓出了免役钱还得照样服役；二来，有些地方为了多得免役钱，不惜掊克百姓，漫天收钱。这雇役的事，渐渐也就了了。只是江浙一带，还不绝如缕，陆续有州县实行雇役。主张的，也不乏其人。司马光在嘉祐年间上的《论财利疏》，不就说过衙前重、难差役，应当花钱雇人来做，农民只该做些轻微差事吗？他甚至还建议，该让城里人也承担一部分差役。
大宋遗事 第九十二回（4）
可所有这些努力，都没能解决问题，差役的弊病倒越演越烈了。神宗皇帝一接位，做了三司使的韩绛，除了财政匮乏，第二个问题谈的就是差役。神宗做皇子时，先已不无所闻；登基之后，也听人汇报过。内藏库官员说的一件事，尤其让他震惊：南方有个里正衙前，千里迢迢送七钱金子到内藏库，受到官吏勒索不说，因为没有回去的路费，硬是在京城流浪了好几年，才侥幸回家了！有了这个基础，再听韩绛一说，如何能不关心？朝廷很快就下诏，正式将差役单独作为一个问题，列了出来，广泛征求各方面的意见，寻求解决办法。
到安石进京，他关心的农业三件事，第一去其疾苦，就是专指役事而言。役事不仅关系百姓的疾苦，也同样与抑制兼并、便趣农有关。这道理不难明白：没有差役纠缠，农民能全身心地投入农业生产；没有差役苦难，小民又何至于投靠豪门大户寻求庇护，叫兼并的雪球越滚越大？三件大事，列为第一，正是理所当然。他一参政，当然要首先考虑差役。条例司派人下去巡视，差役不就是主要内容之一吗？
他的想法，是出钱雇役。除了现实的认知，也有古代的根据：古代文献记录的官制实践，就是明证。《周礼》记载，周朝除王公大臣之外，还有府、吏、胥、徒等，就是后来的差役，管的即是仓库、文书、服役等事。而他们，正如《礼记》所说，是所谓“庶人在官者”，是有薪俸的。后来，更是如此了。钱从哪儿来？朝廷拿不出这一笔开销，只能还用老办法：以天下之力，办天下之事。免役不能免钱，也包括那些豪门大户。不然，怎么能达到抑制兼并的目的？可要这些从来不出血的人出血，他们不可能不反对！而他们，又有的是能量！所以，这事非得比其他事更慎重，才成。
惠卿一听，就明白了他的意思：“大人说得对。不比其他，这是专为那些无钱无势的弱者立法，裁损的则是仕宦兼并之家的利益，他们反对起来，也一定更加拼命。不过，也不怕，有理走遍天下。只要事情做得细密，就不会有大问题。”
安石点头赞成：“对。条例司先拿个意见出来，皇上批准之后，再发向各地广泛征求意见。下一步，再看。”
很快，条例司就拿出了意见。主要有两条：一是以雇役代替差役，二是筹措资金。筹钱的原则，除了官家掌握的酒务、税务、场坊等钱，还有一条：服役的固然得出钱免役，原来不服役的也要出钱助役——包括坊郭户、官户等。
征求意见的时候，很长一段时间都没有什么反应。做官的人，谁也不愿多事不说，关键是还要自己出血！不是傻瓜，谁会热心？反对的倒是很积极。在条例司内部，苏辙先就反对开了。他的逻辑很简单：就像做官不能不用读书人，服役不能不用乡下农民。雇役净用浮浪无根的人，掌财肯定作奸自盗，捉贼必然放虎归山。至于要当官的人家也出钱雇役，那更不像话了：免役免了这么多年的官户，怎么能一句话又要他们变相服役？那么一来，官民平起平坐，不是坏了规矩吗？
他的老哥苏轼，也一样反对。后来，他在上神宗的万言书中，说得比他老弟更流畅：自古役人，必用乡户，犹食之必用五谷，衣之必用丝麻，济川之必用舟楫，行地之必用牛马！虽然间或有用其他东西代替的，终归不是长久通用的办法。至于理由，也大同小异，不过说得更气盛一些罢了。
连司马光也来凑热闹，在给安石的信中一反常态，说什么徭役自古都出自老百姓，只有您王介甫别出心裁，要聚敛民财，而花钱雇役！他似乎完全忘了，不过几年之前，他也是个主张敛财雇役的人，与介甫正是“同心同德”呢！
大宋遗事 第九十三回（1）
官利民利原非一利
势异心异难好两头
除了不多的几个人大唱反调，条例司征求意见，到底，连个泡沫几乎都没有激起来！因为事情已划归司农寺，改判司农寺的吕惠卿，便专门向皇上上了个折子。各级官员为什么冷淡役事改革？折子先就毫不隐讳地分析了原因：役法改革，只对乡下愚蠢、不能自诉自达的穷苦百姓有利，却要损害仕宦兼并、能左右舆论的豪右之家的利益，他们当然不会热心。此外，一旦形成法制，州县官吏再想靠服役舞弊作奸，鱼肉百姓，就没那么容易了，他们又怎能积极？除不积极，还要筑室道谋，大唱反调！那么，对应之策是什么呢？惠卿建议，不如由司农寺拿出条款，通知相关部门，选那么一两个州先做起来，得到经验，再逐步推广。既然地方官员大多麻木不仁，也只能这样了。神宗与安石他们商议之后，决定先在京畿试点。
刚刚议决，还没开始施行，惠卿就离职守丧了。司农寺不是改由曾布主管了吗？因为职多事繁，得另外补一个人。补谁呢？斟酌的结果，补了一个叫邓绾邓文约的，让他与曾布一起主管司农。
这邓绾邓文约，也是最近闪现的一颗新星。说是新星，却也是个老官了，不过因为风云际会，陡然浮出前台而已。他与曾巩、曾布、苏轼、苏辙、章惇、张琥等都是同年进士，而且，礼部考试考的还是第一名。能超出这些人而名列第一，会是等闲之辈吗？
邓绾原籍成都府双流县，也是个南方人。中进士后，大体做的都是地方官。入京之前的最后官职，是宁州通判。因为始终在地方上为官，熟悉时事，人又不笨，新法刚一开始，他就奋起拥戴了。先是上书朝廷，说大宋建国百年，百官习安玩治，非变法更化，不足以兴国自存，并且一连提了许多具体建议。变法遭遇反对，他又旗帜鲜明地站出来，上书为新法摇旗呐喊，说皇上有像伊尹、吕尚一样贤�