持认为任何取消治外法权的举措都必须以法律上的改革为前提。19 （拜年，在原供职刑部、时年65 岁的元老沈家本的主持下，朝廷设立一个修律局开始制定新式法律。起先，他试图换一种说法来阐述传统的社会价值体系，但这种“新瓶装旧酒”的方法最终却促成革命性的变化。沈家本在1907 年推出了一部刑法草案，该草案师法德、日，特点是将法律从道德体系中分离出来而使之独立；这无疑会使儒家有关“礼”的规则（如“孝”） ，不能通过法律得到推行。沈家本在草案中又规定，皇室成员之外的所有国民在法律面前具有平等地位。草案一旦获旨颁行，这部法律将是对建立在地位、年龄和性别差异基础上的“五常”及整个社会等级制度的重创。但草案最终未被采纳。不过他同时推出的一个不太激进的《 大清律》 修订版在1910 年得以颁布，这部法律的效力实际上持续到1928 年之后。它对法律的近代化改革做出了很大的贡献。根据该法典，体罚和刑罚得到减少，黔刑（刺面）、凌迟（剐）、没人官府为奴蟀和弃市（斩决后陈列尸首于街市）的刑罚被废除，此外还取消连坐（一人犯法，殃及他人），区分民法和刑法，并申明了使用“例”这种经验法时应洛守的一些指导性原则。这些律“例”在有清一代积聚到大约19 （刃余条，是一部详实但多有抵悟的案例集成。在使用时，司法者往往不能一以贯之地征用某一条前代律例来裁定类似案件，而遇到新的案件时往往又无例可征。这种针对具体案例的法律具有模糊和不确定性，加之在中国社会中法律既不古首要地位，也不普遍地为人们所关注，造成了司法机关执法职能的不良发育。在这种情况下，要讨论法律哲学和法律用语的整个体系与法律职业本身也就毫无可能了。尽管沈家本删减了“例”的数目，但重建律制却无能为力。财政体制的改革更为艰难，这不只是因为这方面的改革将会威胁到大量的“饭碗”（个人收入），更是由于承袭沿用已久的财政制度至此已演化得形同虚设，很难找到改革的切入口。全国范围内的赋税状况很大程度上不为人所知，征收赋税既无预算，征收部门也毋须向任何上级通报并向其负责。地方上的征税机构和它们的顶头上司各省政府一样，仍然需要依靠就地征敛“衣食租税”以供给日常开支。除此之外，官方征得的赋税指标并不是集中纳人一个“公共金库”；相反，它们按照各种名目分门别类并依照不同数额、从数不清的固定渠道聚敛得来，紧接着又被分配到为数巨大的专门用途中去。从一个省份聚敛得来的赋税收入被分割成零星小块以填充省内外的各项用度。当时全国的18 个省中，有13 个省份定期上缴一定数额的赋税所得，以供应其他省份的特殊用途。譬如，每年花在护卫京师的八旗兵身上的700 万两白银即从国内52 种不同渠道中聚敛得来。这种“专款专用”的赋税征用方式将国家岁人直接分配到难以计数的利益集团上去，而这一切主要是用于供养官僚机构和维持武备。最后，即便是在北京也没有一个单独的财政总署。1 卯5 年的国家岁人如看账面，折合成美元总数约在7 （ X 旧万元左右。这个数目对于这样一个涣涣大国而言显然小得不成比例。然而，新的商务税收关税、厘金已被搁置在一边用于支付对外战争赔款，而传统的土地税配额依旧未作任何改变。1 叹巧年户部重组，但清廷依然没有取得对财政的中央控制权。而其他各部却一如既往地征收和扩大它们的传统赋税项目，有的甚至还自设银行，如19 （ ） 7 年成立的交通银行即是一例。
一项旨在设立全国性预算体系的新措施，随着1 叩8 年推行的全国赋税核查和19ro 年开始的财政预算的编订拉开了帷幕。另外一项举措使中央与各省政府的赋税收入与各项开支从地方赋税与开支中分离出来。预算估测的结果是总赋税收入2 。 97 亿两白银，总支出为，中央与各省份3 。 38 亿两，各地方3700 万两，这预告了一个可观的赤字规模：7800 万两。不幸的是，规划和制定预算、收集统计数据以及确定税率都是在中央各部和各省份各自为政的情况下进行的，各省份并不隶属于六部中的任何一部，却被要求向这一部或那一部提供赋税收人。这种根本上缺乏集中规划控制的状况深深地植根于中国的风俗、政治价值和社会结构中。很明显，清政府作为一个虚有其表的中央政府，长期以来处在被动地位，苟延残喘至此，要想变成一部近代化国家机器，能采取的措施只有大力扩张它的各项政府职能，坚持中央集权的办法。这对于一个处于民族主义蓬勃发展时代的外族王朝而言，不舍为天方夜谭。
立宪主义、地方主义和民族主义
1905 年立宪君主制下的日本击败了沙皇独裁君主制下的俄国，立宪君主制似乎已经证明自身为在民族主义运动中联合统治者与被统治者的基础。甚至俄国此时也在走向议会政体。人们希望，立宪君主制能在中国使处在勃兴期的地方利益集团获得真正分享国家政权的机会，并以此吸引这些利益集团为国家效力。在1 吠场年和19n 年之间，北京政府积极奉行一项双管齐下的计划，力图将政府建设近代化国家的计划和推行立宪君主制的努力合二为一。但是这种变化反而加速了中央政府内部的倾轧以及中央政府与各省份之间的权力之争。在京师，满洲王公成功地维持了、甚至扩大了他们对枢机要位的把持，但真正根本上的改革却没有得到施行。这一亲满排汉的色调使北京成为到处洋溢着民族主义激情的国内各省人民的矛头所向。
新兴的民族主义导致了1905 年近代中国首次联合抵制洋货的运动。这次运动是针对美国对中国人的歧视待遇、特别是完全排斥中国劳工的事件而发起的。在这场联合抵制运动巾，依旧例由当地商会发起停业抗议，后扩大到全国范围内的大多数通商口岸，特别是上海和广州两埠。沪、粤两地的学生加人了商人的行列，共同举行群众集会，利用刊物发动群众。几个月里美国的贸易因此受到损失，而北京在压制这一群众性排外运动时有所顾虑，担心举动失当会引发排满危机。
在日渐勃兴的民族主义情绪的压力下，清廷于19 （巧年上半年派遣两支官方使团出洋考察宪政。其中的一支主要访问了美国和德国；另外一支考察了日本、英国和法国。伊藤博文向来访者作演讲，强调皇帝必须保有至上权力，不可使权柄下失于民。当这一支使团回国后，成员们上书建议采纳日本的观点，认为只有一部由皇帝饰令颁行的宪法以及由皇帝授予臣民的包括舆论批评权在内的公民自由权利方能切实加强皇权；因为只有通过这种方式，皇帝才能遥临万民之上。上侧万年9 月，慈禧太后谕称将在准备完善后，实行立宪政体。1908 年8 月，她公布了一系列准则以指导一项为期9 年的计划，为实行立宪政体作准备。省级咨政会定于1 创刃年招开，全国咨政会定于1910 年。即使是这9 年训政期的概念也是取法日本，因为1881 年时日本便定于1890 年召开国会。
满清政权伴随着1908 年11月15日慈禧太后的去世而元气大伤。半个世纪以来，太后在民间被称为“老佛爷”，她成为了整个国家的权力中心，其影响之大，至今还未被透彻地研究过。她是光彩多姿的北方“京剧”的保护人，只是她较之先前的康熙和乾隆两位皇帝缺乏作为一名艺术鉴赏家和文学保护人的能力。她去世的那天同时公布了那位虽然不幸但是身体尚属康健的光绪皇帝的死讯。据说光绪于前一天驾崩。光绪37 岁神秘地死亡毁掉了引导中国转向立宪君主制的良机。皇权于是落入了狂傲无知的满清皇族手中。慈禧太后立了她3 岁的侄孙溥仪做光绪的继承人，年号为宣统。小皇帝的父亲醇亲土做了摄政王。海关总监赫德于1908 年返回英格兰。袁世凯于1 吠为年1 月引退，同年10月，张之洞去世。
清廷的改革努力由于过分地瞻前顾后，步伐过于缓慢，此时面临着解决不完的堆积如山的问题。于1 以为年重新组建为11 个部的中央政府需要有一个内阁来加以协调。但这样的一个机构如果受内阁首领一人节制势必削夺皇权的执政力量。满清摄政府不敢设立这样一个内阁。
到了1910 年2 月，所有16 个新成立的省级咨政会议代表们云集北京。这些人代表了一场沸沸扬扬的全国运动的呼声：向清帝请愿要求建立一个国民议会。请愿被拒绝，但代表们并未放弃请愿活动。由1 朋名御定的议员和100 名各省咨政会议推选出的议员组成的全国咨政会于1910 年10 月召开之后，人民日益迫切地要求组成一个真正由议会和内阁构成的政府。在这种强大的压力下，摄政王宣布将于1913 年召开议会；但是当摄政王于1911 年4 月最终组建了一个内阁时，人们发现他极不理智地选定了8 位满洲人，一位蒙古旗人，而汉族人却只有4 名。
铁路之争
地方与中央政权的利益之争在关于铁路建设的问题上达到了巅峰。19 世纪后期中国力图避免由外国出资建设经营铁路，但是这一政策在1898 年列强瓜分中国的狂潮中土崩瓦解。外国资本控制下的铁路线，如日本和俄国在满洲、德国在山东、法国在云南建造的铁路线，此时成为经济帝国主义的工具。铁路建设到哪里，矿山就开发到哪里，当地资源被榨取，市场受到掠夺性开发，而其他线路，尽管名义上控制权还在清政府手中，实际却依靠与外国财团签订贷款合同借钱维持营运。这些财团通常发行证券以募集资金，向清政府提供贷款。这些财团当时也营建铁路，用它们向外国股东做抵押；一旦有风险，这些股东作为第一债权人有权先行得到赔偿，弥补他们在贷款本金上的损失。于是中国刚步人铁路时代，就已经有外国金融家在跷首待利了。结果，全国大多数的省份里兴起了一场爱国的“复权”运动。在这场运动中，地方集团要求赎回外国经营的铁路线，并且自己集资兴建中国各省的铁路线。在湖北、湖南和广东等省首脑的鼓励下，张之洞于1 卯8 得到一笔英国人的贷款，赎回了与美国的中国发展银行在1898 年签订的合同中允许美国人建设从汉口到广州铁路的权力。但各省资金不足以支持铁路建设。尽管受到爱国心和铁路利润的双重驱使，这些由绅商组建的铁路公司发现自己很难筹集到足够的资金来购买路权、支付铁路沿线土地的地租以及购买有望升值的外国股票。投机者和贪污现象的出现也使他们的努力受到重创，即破坏了铁路系统建设对于中央规划和统一营运的要求。铁路中央管理的主要倡导人是盛宣怀。他是在李鸿章和张之洞两任上司的提携下得到升迁的，到1908 年为止控制了“华商”公司的蒸汽轮船运输线和张之洞在汉口附近的工业基地。同年，盛宣怀将汉阳兵工厂、大冶铁矿（湖北境内，距汉阳约129 公里）和萍乡煤矿（江西境内，距汉口约402 公里）合并起来，组成了汉冶萍煤铁公司。为了支持这一企业，他已经开始依赖日本贷款，而日本八蟠滨的钢铁公司则从1896 年开始就依靠大冶提供的铁矿石进行生产了。盛宣怀在此之前就已经在督办纺织厂、电报局和其他一些产业的过程中中饱私囊，此时又与北京政府的满洲人财政首脑合作，为清廷申请贷款、专供建设汉口到广州和汉口到四川的铁路线使用。这些铁路线被称为“湖广铁路”（从汉口到北京的铁路已于1 叩5 年竣工）。于是铁路的建设成了重要的政治举措。在修建铁路这件事情上，盛宣怀为清廷取得外国贷款、接受清廷的领导的做法一直和他本人的贪污劣迹、挟地方对抗朝廷的行为以及全国人民的反满情绪纠结在一起。
由于铁路贷款成为帝国主义侵略的主要工具，此时美国不切实际地卷人了塔夫脱政府为捍卫“门户开放”政策而推行的自相矛盾的“金元外交”。国务卿菲兰德？ 诺克斯在1 例刃年11 月的一项提案中颇为含糊地提出了“满洲铁路中立化”的建议。但是这一点正好与1 卯7 年之后英国政府默许俄国与日本在满洲扩张势力的政策相冲突。诺克斯先天不足的提案反而刺激日本与俄国在19ro 年私下重新确认了它们各自在东北划分的势力范围。与此同时，塔夫脱总统于19 （珍年7 月对湖广铁路贷款谈判进行了干预。他在致摄政王的一封私人电报中要求“允许美国资本平等参与铁路建设，以便使美国资本能够促进中国的民生福抵及其疆土完整”。这一举措的结果使摩根财团并入由四大国（法