其他改革，债务人因通货膨胀而受益，如果某些方面仍有不
满意和突发的情况，政府还设有全国紧急事态委员会等类似
机构加以筹措补救。然而，良好愿望和现实效果的差异令他
震惊——不主要是第一次新政在力度和广度方面欠缺，而是
大萧条灾难本身具有前所未有的深度和广度。罗斯福所做的
这一切本不该招致保守派报系的斥责和辱骂，那些疯狂憎恨
他的富人似乎也没有理由在他们的俱乐部和餐厅对他进行下
流的攻击，而他自幼生活在充满友爱、鼓励、迁就、宽恕的
环境里，１９３５年以前，性格深沉的他对这类攻击大都采取退
避、延搁、妥协等并非尖锐激烈的反应。他本可接受以善意
的精神提出的批评或者具有建设性内容的建议，因为他善于
博采众长。但是这一次企业界的恶意和故意干蠢事使他受到
深深的伤害，他因而有些愤怒，１９３６年的竞选中他曾严厉地
反击这些人是刚救上岸的忘恩负义的糊涂虫。指责这些人一
旦走出政府为他们建造的避风的地下室，“就忘了曾经有过风
暴，他们指点着英国，想让人民相信英国就是靠着无为而治、
听天由命，而度过萧条取得进步的。〃这是１９３５年５月以后
的罗斯福对政府与其业界的良性合作产生幻灭感的心理基
础。人们也因此得以在１９３６年竞选中听到他那抱怨、忿怒，
甚至不无伤心的语调：〃这次竞选中有一个问题，那就是我自
己，人们必须明确表示，或者拥护我，或者反对我。〃他对企
业界在初期新政中对他暧昧不清的态度有了切肤之痛的体
会。同时，休伊·朗确实让罗斯福焦虑不安，朗的重要性在
于，他俨然成为全国广大劳动群众抗议第一次新政妥协的主
要宣传鼓动者。莫利在１９３５年仲春时节不止一次地听到罗斯
福在谈论有必要采取行动，〃以便抢在朗的前面。〃此外，通
观第二次新政的全过程及其重点目标，不难发现它们与大萧
条以来罗斯福个人的思想观点、长远规划、施政纲领等有诸
多吻合之处。若单独地考察第二次新政的立法，它们中有些
基本上是对第一次新政的进一步强化、扩大或使其完备，如
以工代赈；有些是当初业已初步提出但因条件限制而未立即
兑现的目标，如社会保障方面的一些立法。两次新政的内在
关联是显而易见的；即令是〃第二次新政中以貌似全新内容
而出现的条款和措施〃，也不难顺理成章地在罗斯福近期的和
漫长的政治生涯中找到启发展的最初生长点。从一定意义上
讲，它们是罗斯福个人思想之历史的与逻辑的发展相统一的
体现。那种认为罗斯福突然大幅度地向〃左〃转并将之归因
于某一单个原因的观点，既失之片面，又违背了罗斯福在其
他方面发展的事实。
再度新政
第二次新政于１９３５年开始，在这年夏天进入〃第二个百
日〃并达到高潮。
１９３５年１月，罗斯福向国会提交了一个庞大的非常时期
联邦救济计划。他建议把救济名册上的人分成可以就业和不
能就业两类，后者的救济负担交由地方当局和慈善机关承受。
对于前者，将由联邦给予工作，即由政府花费５０亿美元，实
现以工代赈计划，工人们将按〃保障工资〃（每日约５０美
元）工作。国会于４月８日通过了这项紧急救济拨款法。这
是美国或其他国家历史上空前的最大单项拨款。“这项允许罗
斯福主要按照他认为适宜的途径开支巨额的法令，标志着从
国会转向总统的重大权力转移。〃
罗斯福于５月６日根据此法发布７０３４号行政命令，建立
工程振兴局及其联合机构，由霍普金斯任局长。该局到１９４１
年共耗资１１３亿美元，外加地方政府的２７亿美元。在其活动
达到高潮的１９３８年，它为３５０万人提供了就业机会，占全国
失业人数的１／３。若把依靠工人赡养的人计算在内，其受益者
达２，５００万人以上。它主办了约２５万个工程项目，包括建
筑了１２．２万幢公共建筑，６６．４万英里新道路，７．７万座
新桥梁，８５０个飞机场，数以千计的医院、城市电厂和校舍，
以及大批的公园、游乐场、运动场和蓄水池。为了让那些具
有艺术才能的人维持生计，霍普金斯在工程振兴局下设置了
一个联邦艺术计划，对包括各类演员、美术家、戏剧家、作
家、音乐家、画家等在内的成千上万的艺术家提供就业机会，
让他们展其所长，文学艺术界并从此兴起了一股〃写美国〃、
〃画美国〃的爱国主义热潮。该局还通过全国青年管理处帮助
比其他群体更难就业的数百万美国青年找到工作，帮助大专
院校的学生得以继续上学或训练其从事新职业的技能。该处
在奥布里·威廉斯指导下，为６０多万大学生和１５０多万高中
生，以及２５０万刚步出校门的无业青年找到了非全日性的工
作。
尽管由于该局主办的工程项目中难免有混乱、浪费和低
效率的现象，如管理不善、重复建设、行政费用过高、因材
料费不足而导致工程质量欠佳，等等，该计划也从来没有能
单独地解决掉失业问题，因此遭到来自〃左〃右两方面的严
厉批评。但是，它达到了大幅度地照顾或减轻此前千百万仍
然〃被遗忘的人〃的家境困难的效果，它的大规模开支对经
济走向实质性进程的复兴起到了重要作用。该计划一开始就
表明，它已经超越了为提供就业机会而安排工作的范畴。它
所表明的是，把救济、贫困、就业和安全等社会职责都归联
邦政府承担的一个重大的、历史性的转变。长期以来地方的
和私人的慈善事业正在接近于枯竭，该计划在当时可能被许
多人视为紧急事态的临时反应，但是，几十年后的人们已经
认识到，它是现代美国经济史中整个时代的一个不变的特点。
１９３５年１月１７日，罗斯福要求国会通过社会保障法，这
是由以弗朗西丝·珀金斯为首的超党派的内阁经济保障委员
会花费了６个月的心血研究制定的草案。它引起这届国会激
烈的争辩。保守派人士指责社会保障的观念破坏了美国传统
的自助、自制和个人负责的设想，将会使生活失去进取精神
和一切情趣；有人甚至认为它〃是从《共产党宣言》第１８页
逐字逐句抄袭来的〃；更多的议员则认为该法案过于吝啬，不
够完备。如此直到８月１５日方由总统签署生效。
社会保障法创立了全国性的养老金制度和失业保险体
制。它规定对于年老贫穷的６５岁以上的人，实行养老金制度，
由联邦政府与州政府各负担５０％，但联邦政府所负担的份额
每月不得超过２０美元；考虑到雇工的未来，它规定实行一种
捐助性的老年保险金制度，保险金从工人的所得税和资方的
工资税中抽取，１９３７年开始为１％，以后每三年增加一次，直
到１９４９年双方的负担都达到３％。据此，每月的退休金支付
总额应按从１９３７年１月到退休年龄所得到的工资计划，大致
在１０至８５美元之间。为改善和扩大这项计划，从它通过生
效之日期，就对它进行了多次重大修正。
该法与其他发达国家的同类立法相比具有保守性。它在
捐献和收益之间建立的是一种松散的联系；它规定以一种递
减税制和扣取大宗款项来筹集公积金，既有利于扩大保险范
围，也有利于后来的保守政府提高收益；它尽管按对等原则
向各州提供联邦援助以照顾不能自力维持生计的母亲、儿童、
残疾人等，但它没有把许多类别的工人如农场工人、家庭佣
工、非营业组织的职工纳入保险范围之内，而这些人是极其
需要保障的。即令如此，１９３５年的社会保障法仍然是美国历
史上一个新的里程碑，是美国社会立法的一个界标。它旨在
〃保障我国男女老少免受生活中某些不测风云和兴衰变化的
影响〃，它推翻了关于社会责任性质的历史悠久的设想，确立
了个人有毫不含糊的社会权利的见解。罗斯福指出，对雇工
征收保险税并将其放在那里，是一个政治问题而非经济问题，
目的是〃给这些交税的人一种法律的、道义的和政治的权
利〃。该法是所有〃新政〃立法中最重要者，它使美国走上通
往福利国家的道路。
１９３５年５月，参议院批准了国会参议员罗伯特·瓦格纳
于１０年前提出的全国劳工关系法。由于最高法院裁决全国工
业复兴法违宪，罗斯福改变了对《瓦格纳法》的态度，并说
服众院批准，随即于７月５日签署生效。
该法不仅将刚被宣布无效的《全国工业复兴法》第７条
第１款的规定包括了进去，而且克服了平原来含混无力的保
守的一面。它明确禁止雇主：在工人行使集体争议工资的权
利时进行干涉、限制和压制；拒绝工人集体争议工资；以区
别对待的分化手段来控制和干涉工人加入工会。否则均将视
为非法。为了执行这项法令，成立了永久性质的〃全国劳工
关系局〃。
《瓦格纳法》一般被认为是６年多的〃新政〃期间最激进
的立法革新之一。它用政府的力量倾向于支持劳工的集体谈
判权和组建工会权，并放弃了从前那种让垄断资本自行其是
的不限制政策，而以〃总资本家〃的身份逐渐摆脱与垄断资
本的伙伴关系，限制各个垄断集团的过分剥削与压迫行为，在
一定程度上改善劳工的经济、政治处境，以达到〃磨损劳工
运动的激进锋芒，并将其纳入民主党改良政策的轨道，使美
国的垄断资本主义制度得以在新的基础上继续运行〃的长远
目的。
当１９３５年５月２７日的〃黑色星期一〃到来之后，这一
天最高法院接连扼杀了３项〃新政〃立法，其中就有《全国
工业复兴法》，罗斯福就决定对企业界采取新的行动。费利克
斯·弗兰克福特这位白宫的常客向罗斯福力陈布兰代斯派的
观点：必须要对大企业这样一种危害社会且效益不高的势力
进行限制，具体途径是〃削弱控股公司的实力，发动反托拉
斯的起诉，对大公司征收比小企业更高的税〃。于是，当国会
准备做完上半年的收尾工作就休会时，罗斯福召集了两院领
袖，他拍击着办公桌要求国会必须通过他的整套方案，尔后
议员们方能回家避署。
社会保障法和《瓦格纳法》就是在此之后经国会辩论而
获得最后通过的。旨在限制垄断资本的３项重要立法，也在
这个漫长而炎热的华盛顿夏季得以通过。
６月１９日，罗斯福向国会提交了一项激进的税制咨文，
其目的是重新分配财富和权力。因其带有〃直接掏富人腰
包〃的意味，它遭到了企业界、保守派议员、赫斯特报系的
激烈反对，费城《问讯者报》指责罗斯福玩弄〃明目张胆的
政治安抚，……来诱发朗、汤森、辛克莱和整批评人的先知
们的那些意在不劳而获的信从者们的赞颂〃。保守派议员指责
这等于在平视有产者而实施有利于平民的阶级立法。在激烈
的斗争中，参院进步派首领拉福莱特以大胆的行动表示了对
总统的支持，这才扭转了局势。
８月底获得通过的税收法取消了遗产税，并且把累进的
公司所得税减少到仅有象征的意义，但它提高了房地产税、馈
赠税和财产税，并对利润超过１５％的企业征收超额利润税，
对５万元以上的个人所得征收附加税。
该法激起企业界和高收入者的强烈不满，但罗斯福认为
重新分配财富是当代世界新思想，而要在美国同共产主义作
斗争，就要注意这个新思想。有论者认为，它部分地受到布
兰代斯反对企业集中的主张的影响，或许还有对企业界批评
进行报复的忿懑之情和〃抢先做朗要做的事〃的用心。
罗斯福早就认为，公用事业控股公司有许多罪恶。民众
也愤恨欺诈取用户费用、腐蚀立法机关、以诡谲手段逃避国
家管制等不法行为，而这些投机猖獗的水霸电霸，各州无力
对其进行管制。罗斯福在奥尔巴尼初任州长时，就曾围绕圣
劳伦斯河动力开发和经营方式问题同共和党对手展开过长期
的交锋。现在，他甚至主张采取比布兰代斯派所主张的更为
严重的惩罚性措施，于是在１９３５年３月，他向国会送交了由
科恩和科科伦起草的一项〃进攻性的法案〃，其中含有被强大
的公用事业院外活动集团称为〃死刑〃的条款。
〃死刑〃条款在参院仅以１票多数被通过，但被众院否决，
其中有不少民主党议员投了反对票。