事实上，中国官僚体系臃肿、低效能的现状的根本改现，必 须完成从屮国官僚体系向西方政府职能体系和议会民主体制的转 变才能实现。这里有两个问题，…个是政府机构分工思路的转变； …个是政府机构职能的改变。中围传统政府也适有分工的，有史、 礼、刑、户、兵、工六部还有其他监寺，但这个思路是不符合近 代化的要求的，既没有分出内政与外交，也没有明确分出司法、民 政，更没有邮政、铁路、警务等部门。政府职能中西也有根本的 不同，比如，西方也有工业部，从名称上看好像类似于我们的1： 部，但我们的工部所负责七木工程、水利工程以及各种器物制作 工程统统是政府行为，政府自身就是工程的织织者和实施者，丄 部负责其经费和组织实施，说白了就像朝廷的I：程处和工匠头。而 西方的工业部则是负责国家工业部『I的法规制定、计划协调的，而 工业部门不论国有还是私营的工业企业，其行为都不是政府行为。 也可以说，西方的政府职能含有服务的意义，而中国传统政府的 职能则是直接管理。只有实现这两种意义上的转变再加上配套的 议会民主，中国传统政府臃肿、低效能状况才能改变。
显然，维新派对此是有所了解的，他们似乎清楚政府机构改 革的路径和关键，所以，在百日维新中，他们并没有急于向光绪
〔1〕梁启超：《知耻学会叙、《时务报》，第40期。
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建议拿令人痛恨的官僚体系幵刀，而是提出立新不动旧的妥协方
然而，光绪却是很性急，与他同样性急的还有一些倒不一定 懂西学可却急于改变中国面貌的官员，岑春煊就是一个。岑春煊 这位世家子，一向性急气盛，倒是有心办好事，可是眼里不能容 人，为官一世，最好参劾下属，人送绰号“官屠”。在百日维新期 间，身为广东藩司的他倒是表现出了相当的积极性，与两广总督 谭钟轔闹得关系很紧张。他上书光绪，建议淘汰冗官，裁撤闲散 衙门。光绪览奏后，正中下怀，马上下诏裁衙和汰冗，并要求各 省切实执行，诏云：
国家设官分职，各有专司。京外大小各官，旧制相沿，不 无冗滥&近日臣工条奏，多以裁汰冗员为言。虽未必尽可准 行，而参酌情形，实亦有亟当改革者。朕唯授事命官，不外 综核名实。现当开创百变，亊务繁多，度支岁入有常，岂能 徙供无用之冗费，致碍当务之急需。如詹事府，本厲闲蒈，无 事可办；其通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺等衙 门，事务甚简，半属有名无实，均著即行裁撤，归并内阁及 礼兵刑等部办理。义外省如直隶、甘肃、四川，皆系以总督 兼管巡抚事。唯湖北、广东、云南三省，督抚同城，原未划 一。现在东河在山东境内者，巳隶山东巡杬管理，只沔甫沔 工，由河督专办。今昔情形，确有不同。所有湖北、广东、云 南之巡抚，并东河总督，著一并裁敗Ｆ浜薄⒐愣⒃颇稀∪【缫宰芏郊婀苎哺隆６佑Π焓乱耍粗椴⒑幽稀⊙哺Ъ姘臁Ｖ粮魇′钤耍杂珊５溃拥酪咽粑薅啵φ麂睢×福喽喔恼邸；囱嗡惺》郑喔鞣稚瓒较Ｆ涓魇〔话臁≡宋裰傅溃蛭扪纬〗龉苁柘蔚溃萌保楦鞣∷狙彩劐偌胬怼４送馊绺魇⊥ㄗ舴〉裙伲械嫠尾叮�308
并无地方之责者，均属闲冗，即著查明裁汰。除应裁之京外 各官，本日巳降旨，暨裁缺之巡抚、河督、京卿等员，听候 另行录用外，其余京外尚有应裁各缺，及一切栽减归并各事 宜，著大学士六部及各直省督抚，分别详议筹办。至各省设 立办公局所，名目繁多，无非位置闲员，薪水杂支，虚糜不 可胜计，著一律裁斁痪 ２⒔虿咕枘煞譅憷图ㄈ嗽保稀〖诱绫鸩锰抟辉掳炜⒏醋唷！�
总的来看，此次裁撤之衙门和冗员，都有十分充分的理由，无论 从哪个方面来说，这些衙门都该裁撤，中央詹事府等六衙门早就 无事可办，而督抚同城的巡抚也是摆样的宫，其余像河漕、盐运 等衙也大类如此，均属国家行政体系上多余的赘尤，是人人都明 白的白养人的地方。至于中央各衙之冗员，地方同知、通判、佐 杂之官，积久无事可做，也是名符其实的冗钌废官。各省的办公 局所，倒是应当芮别对待，并非全是“位置闲员，薪水杂支”，洋 务运动以来。地方上平添了不少“新式”政务，老衙门办不了，于 是只好设置局所，时间一久，流弊难免，遂成督抚安置私人之所， 但原来的功能并未完全消失。从另一角度说，这些局所也是督抚 实力膨胀的…个标志，督抚原有简单的从属机构已不敷用，增加 属员朝廷又无定制，只好广设局所，所以局所之设对于督抚的权 力保障也是必要的。
总面言之，光绪下诏裁撤的衙门和冗官，百分之九十九以上 的都有百分之百的理由该被裁撤。但是在戊戌那个当口，却是百 分之百地不应被开刀。
光绪要裁撤的衙门和淘汰的冗官；大多数巳存在非止一曰，甚 至可以说是清朝二百余年积下来的老问题。从皇帝到一般官吏都
〔1〕胡思敬：《戊戌履箱录》卷一，《中国近代史资料选编》，第383—389岚。
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知道这些衙门和职位就是以供养闲人的。历代皇帝并非不想裁撤， 而是不能裁撤〈同样的闲衙还有盛京的六部〉，留着它们对政治稳 定有好处。恩养士大夫是历朝历代都很在意的一件事情，正式的 官职没有了，就要添些闲衙和冗职来安置，衙门在传统政治体系 中，不光是行政机关，有办事功能，还有养人的功能。不是闲衙 的衙门，办事效率也不高，比较起来，闲衙也只能算是办事功能 高度萎缩而已，五十步笑百步。况且无事可办也就意味着无权好 弄，自然也就没有了外快好榜，所以对于闲衙和冗员，别的衙门 官吏并没有多少怨气，这也是它们能够安然渡过那么多年的原因 之一。
显而易见，在没有用一套新的政府系统来逐步取代旧的官僚 体系之前，仅仅靠精简手段整顿吏洽，非但收不到提高效率削减 经费的效果，而且还会造成不必要的社会政治动荡。当然如果皇 帝是铁腕人物，动荡可能会小一点，也会在短时期内提高一点行 政效率，但肯定只是昙花一现，过不多久就仍复其旧，减下去的 闲衙冗吏还会以别的名目“复辟”。
从策略上讲，维新变法这种史无前例的政治变革，各种阻力 本来就很大，由变革引发的社会动荡按理应该尽吋能减少到最小 才是理智的选择。伹是百日维新申的这场精简举措，却引发了一 场搅动朝野的大风波，整个103天的变法的各种措施，就数这件 事引起的震动为最大，英国公使窦纳乐说此举“比在中国政界起 个革命差不多”。〔1〕此言不谬。被裁撤各官人人含怨，连带失此的 人员仅在京城就达万余人，人人若丧家之犬，恨卢盈城’连带着 的效应是谣言满天飞，没有被裁撤的衙门的官员也人心惶惶，有 的说要裁翰林，有的说要裁侍郎，一夕数惊。当时任鸿胪寺卿的 荣庆，闻被裁撤，虽感意外，只是稍有不平，觉得自己刚得官就
〔1 3《戊戌变法》（“），第548页， 310
丢官，慨叹“无伸不屈，此一端也”。但对他的寮属却感到“情殊 可悯”。〔1〕准许旗人自谋生计引起的震动没有这么大，因为旗人的 “铁杆庄镓’’并没有被砍倒；废八股也没有引起这么大的扰动，因 为举子们还有时间，可以在“策论”上一碰运气，而被裁的官员， 连带失业的胥吏、工役，马上面临的是失业，所以，由此而引发 的瞬间震动是异乎寻常的，副作用也是无法估量的。
精简风波给了反对变法的顽固派一个很好的机会，他们利用 这个机会把水谠浑，将震动迅速扩大到整个官场，而他们自己则 充当反裁撤的“好人”，以收买人心。军机大臣兼户部尚书徐桐坚 持不肯裁员，似乎很仗义地说：“先革去老夫，徐议未晚。”而户 部尚书敬信也说：“予不为怨府广〔2〕此后那一拨一拨地无根之谣， 搅得人心梳慌，几乎在一夜之间，反对和怀疑变法的官员增加了 不知几倍。精简诏令也使得本来持观望游移态度的地方督抚离心 倾向加大，尽管光绪三令五申，但督抚们终变法之斯，未裁一人， 未撤一个局所，表现出最强烈的抵制意向。
精简风波实际上是以走老路的方式来办“新政’’，而且在非常 不合适的时机制造了官场的普遍恐慌，这对于整个新政有百害而 无一利，行政效率不会因此而提高，经费也不会因此而节省（裁 撤之令一下，各被裁衙门一哄而散，连桌椅都化为乌有，损失极 大〕，更糟的是正当改革还需要利用官僚机器的时候，深深地得罪 了它，使想依原行政渠道推行新政的企图受到重创，平白增添了 改革的阻力，使变法形成了两层皮，一层是热热闹闹的变法诏令， 一层是冷冷清清的推行之局。
〔1〕《荣庆日记、西北大学出版社。1986年，第30贞。 I： 2〕胡思敬：《戊戌觐霜录》，卷一。
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二、改革的次序
戊戌维新从总体上看，主要是一场政治变革，不仅发动运动 的维新派的先期意图是以洋务运动为前车之鉴，立意“变制”，而 且百日维新的种种措施也以政冶变革为主。但是，无论是维新派 还是光绪都没有打算将改革只局限在政治领域。这里，就有一个 改革的次序问题。
维新派的改革思路前后是有变化的。在运动之初，他们在批 评洋务派改革本末倒置时；集中强调了改革政治制度的重要牲，无 意中暗示了这样？种次序：要以政治改革为龙头，拉动经济改革 和社会改革。尽管他们在向皇帝上书时往往提出的是一揽子变法 方案，但每次上书的重点所在却是不言而喻的。
作为这种思路的延忡，在百日维新前后，变制的努力变成了 组织变法中枢之争，实际上是掌握政权之争。
但是，在运动过程中，显然是受了文化整体论的影响，维新 派幵始倾向于整体一揽子变法全而铺开。康有为对日本伊藤博文 的谈话很典型地体现了这种思路，所谓：“行改革事，必全体俱改 革方可。若此事改，彼事不改，则劳而无效。”〔。当然，在全而开 花的同时，也需有重点和主次，即有“本原”和“技叶”的分别。 除了康梁等维新派主流的改革思路而外，社会上还存在另外 的思路。对变法表示支持，并不同程度地参加变法实践的士大夫 们’其中有不少人始终将开民智、兴学校作为自己的首要事业。自 甲午战败之后，他们即着手兴办新式教育，像张元济、孙治让等 人即是如此。他们在变法中对政冶的热情远没有办学的热情高，只 是对废八股有很大的积极性。在他们看来，中国现状的改变，最
：1 1《佽跣禄瘛贰�20页。
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要紧的是幵民智、开士智，只要废掉了八股，将仕进的主渠道疏 浚。以后的改革慢慢就会上轨道。所以对他们来说，改革的次序 首要一步是兴新学，实行教育改革。
还有一种思路是先实行经济变革，即发展资本主义工商业，主 要是发展中国&己的工业。执这种现点的，主要是一批投身实业 的上大夫，张赛就是他们的代表。在状元公张謇看来，救国拯世， 书生当仁不让，而救世不在于空言，关键是切实的行动。“既念书 生为世轻久矣，病在空言，在负气，故世轻书生，书生亦轻世”。”^ 书生要想担负起自己的责任，就不能再恃清螅Р惺厝保庸ぁ∩涛刹晃募担胍苑鹑说赜木鲂模渡怼笆狄稻裙钡摹∈乱怠６诠ど讨洌ひ涤绕湮泄匦琛Ｕ佩莱邢讼绕凇⊥渡硎狄档闹９塾Φ热说墓鄣悖衔闶廊私匝酝庋笠陨涛窳⒐〈似っ垡病２恢庋蟾幻袂抗臼翟谟诠ぁ＝柴酥拢ɑ⊙В没鳎圃欤治傥啵螅笊獭〖钟许ㄖ剩斜夺阒！薄�1〕要振兴工业，走洋务运动的老路 肯定是不行的，以衙门方式来经营近代工业，方凿圆枘，非失败 不可，就是官督商办和官商合办，只要沾上官字，也难免被扯到 背离市场规律的“官营工业”轨道，不然就被侵吞盘剥，，让你难 以为继。官督商办最后变成了侵夺商人的借口。所以，张謇认为 振兴近代工业，只有走“民办”这条路：“听民自便，官为持护， 则无论开矿也，兴垦也，机器制造也，凡与商务为表里，无一而 不兴也广〔”也就是说，兴办民族工商业，不能让官府来经办，而 官府只需“持护”即可，即制定相应的保护民族工业的政策法规， 实行相应的税务保护和奖励工商业发展措施，而不是插�