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效果也是十分明显的，有宋一代，从没有出现过地方割据的现象， 明清两代，除了清初的三藩（这是在原有体系之外军事集团）之 乱而外，内无叛臣而外无叛将。纵然像明代魏忠贤那样权倾朝野 的人物，只要皇帝出面，摘掉他也就是吹灰之力。
有人认为，中国古代官僚体系还是相当精于的，说是以清代 为例，统治几亿人民和一千多万平方公里的土地只用了四万左右 的官员，实在堪称世界上的奇迹。当然，说这话的大多为并不十 分了解中国情况的外国人，他们不知道中国传统政治制度中的 “猫艦”，不清楚除去正式官员之外，还存在着几倍于正式官员之 外的吏，甚至还有算不上吏的“师爷”和地位较高的幕僚和地位 下贱的皂隶。这些人不论地位高低，都是行政体系须臾不可或离 的组成部分，缺了这批几倍乃至十儿倍干正式官员的人，统治机 器连一天也运转不起来0对于中世纪相对来说十分简单的行政任 务而言，这样一支由正式官员加上吏胥，再加幕僚和师爷以及皂 隶的行政队伍’应该说不能箅“精干”。况且，中国传统社会的农 村，一向有乡村自治的传统，在野的士绅，实际承担了编外行政 队伍的责任。
二、黑幕之政与无为之治
庞大臃肿低效能的官僚机器能够运转起来而且存活下去，有 赖于两种伴生机制，一是黑幕之政，二是无为之治0前者显示了 臃肿机体的运作奥秘，后者则作为一种前提保障了这一机体的生 存。
黑幕之政是中国传统政治运作的特有机制，其特征就是政治 运作过程从收集信息、谋划、决策到实施都不透明，而且有意强 化其秘密性与神秘性，在运作过程中渗透着无穷无尽的阴谋。
政洽的不透明首先是针对老百姓的。“民可使由之，不可使知 之”虽然是老子的名言，但却为历代独尊儒术的统治者所遵行着。 “天高皇帝远”，真正与老百姓打交道的是县级行政组织，所谓的
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“亲民之官”。一般来讲县级政府组织的所有行政运作，从刑政、徭 役征发、赋税征收到一般政务处理，老百姓是不清楚也无法搞清 其奥秘的。县级长官（一般叫县令或者知县）一般有县尉、典史 一类的佐杂官来帮忙，但真正对政务起作用的却是另两套班子，一 套是胥吏系统的与中央六部对应的吏、户、礼、兵、刑、工六房 胥吏，他们一般不随官员升迁调动，自有自己的传承体系，一县 其体的事务，如钱粮征收，刑事勘察，凶犯缉拿等等均由他们汇 同皂隶实施，他们熟悉当地的情况，各乡田地广狭，尸口多寡他 们都烂熟于心，是活的“鱼鳞册”，他们有自己的一套运作规矩和 方式，绝对地不传之秘，胥吏之间交任时，下任需花钱从上任手 里买出来，或者干脆就是祖传世袭的，传子不传夂。不光是钱粮 征收，刑事案件的处理县令要依靠他们，就是官员的送往迎来的 馈赠，年节打点上司的礼钱，都需靠这些人“点拨”和操办，否 则干不了多久就会被上司参掉。
师爷是作县令的必须从自家荷包里掏钱雇用的“幕僚”（雇用 费不会很多，因为只要将他们带到任上，他们肖然会有办法装满 自家的腰包、一般有专管往来文稿的文案师爷、上管刑名的刑名 师爷和管钱粮征收的钱粮师爷。这些师爷，据说在明清两代多出 在绍兴，因此又被称为“绍兴师爷”，师爷有自己的传承，有自己 的一套秘不示人的处事规矩和办事秘决，其中的三昧外人是不可 能窥透的。他们文化程度较高，智慧程度和玩弄阴谋权术的功夫 也螅负趺扛鱿亓疃家陀盟牵冶匦敫杷窍嗟钡淖稹【春屠裼觥Ｊσ谐宋陌缸旁谖碾股虾λ粕纤径猓洹∮嗟氖σ匦胗腭憷舸蚪坏溃秸咴诙分嵌贩ㄖ写锍山灰祝儆搿〉钡厥可鸸创泊锍赡持纸灰祝佣诩负趺考裰猩舷缕洹∈郑纫愎一镜那傅恼魇眨嬉壅鞣⑷挝瘢惨孟亍×钣兴悖挂故σ腭憷裟酥猎砹ザ加兴秩蟆Ｆ渚咛宓摹〔僮鞴蹋僮髅鼐鳎唤鐾馊瞬恢土碓谄渲械南亓钜膊弧�302
知其详，稍微书生气足一点的县令往往就会成为他们手中的玩物， 不仅好处都让这些人占了去，而且自家还会落得个贪酷的声名而 丢掉乌纱乃至脑袋。不过这种极端情形并不多见，如果碰到冬烘 的县宫大老爷，师爷与胥吏通常的作法是好处自己占大头，小头 也会让给那冬烘，而且还会让他官当得说得过去^这就是他们 的职业道德，留有余地，不赶尽杀绝，竭泽而渔（不光地方政府， 中央政府也存大量的胥吏，诸如供事、书办、经承等等，六部分 管各事，但实际业务往往一切委之于胥吏，因此正式官员往往受 胥吏的欺蒙与玩弄入
政治的不透明性的表现，第二层就在于重大决策和立法过程 的不透明。这里连中下级官员也不叫参与。比如清制，中枢决策 一般连六部尚书都不得而知，只有皇帝和军机处那几个人知道，所 以地方督抚往往不惜花重金收买太监和军机处的中低级官员为之 打探，以便事先有所准备，尤其是在重大人事调配时，揣測“圣 意”是十分关键的。碰到关系全局的重大决策，议政范围会扩大 到六部、翰林院长官、詹事府长官和御史以及地方督抚，但中下 级官员也只有知晓已成定局之事的权力，连上书言事之权也限于 几百个卨级官员身上。当然，涉及国家机密，决策秘密进行是可 以理解的，但所有立法和决策都在黑幕中进行，就成为中国传统 政治的一种特色了（官方的邸报都是官样文章〕，它使传统的权术 学有无限的用武之地，阴谋和诡计始终件随每一件法令的产生，每 项人事的任免、每一件重大决策，君主在玩弄权术，臣子们也在 玩弄权术。后来曾担任过袁世凯政治顾问的英国记者莫里循初到 中国，最大的感慨就是发现官员们个个都像阴谋家。
黑幕之政在传统的分工不明确，职责不清，权力交叉，相互 牵制的官僚体系中找到了它最合适的土壤。只冇这种权、责、利 都不清晰的官制才方便上下其手，从中牟利，才可以欺下瞒上，施 展阴谋，很巧妙地对决策施加影响而皇帝又不容易识破其阴谋
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（决策秘密，圈子狭小的必然结果，因为无从听取各方的意见，即 使有人看破了，由于权责不清，也不一定去多事夂越是机构廉肿， 越是职责不分，改治的透明度就越低，这几乎成了一种规律（当 然，小道消息加上谣言会满天飞〉，水不混就无法摸鱼，政不乱则 无从上下其手。办一件事经历的环节越多，能管得着的衙门越多， 个中奥妙就越难为外人知晓，事情成功与否就越是取决于背后的 黑幕交易，因此社会上居然出现了专门或半专门的经办这类事情 的人员，一些熟门老吏和讼棍也就大有市场。
无为而治是老子为其小国寡民理想境界设计的配套为政方 针。自西汉以来，虽然独尊儒术成为国策，但黄老的统治风格却 从未真正消失过。其原因，半是由于汉武帝之后的儒家已经变成 融合儒道法的杂烩，半是由于官僚政治本身的低效率与低效能，无 法应付复杂繁琐的改事要求。
无为而洽在传统政治中的表现主要是简化行遞手续和简化行 政名目，尤其是在涉及政权命脉的賦税征收方面，尽可能地使名 目与手续简便起来。既方便老百姓，也适应运转不灵的统治机器 的状况。明代的賦税、徭役政革一条鞭法和清代的摊丁人地，本 质上都是简化手续减少名目，使钱粮征收简单化，而简化乎续的 最大受益者是政府，不仅钱粮数额增加了〖由于减少环节手续而 省掉的浮耗、而且无需提高政府机关的效能就可以满足统治需 要。北宋王安石变法之所以失败，除了反对者的阻碍外，主要是 自身改革措施手续太繁复，如青苗法舂放（贷）秋收（贷、种种 名堂老百姓不易明白’官僚体系也办不明白，结果往往将好事办 成了坏事，上上下下拔动得乱七八糟。反过来，像一条鞭法这种 改革就推行得非常顺利，因为它“官民两便〃6当然，这种简政为 黑幕之政造成了一点不挺〈环节一少，手续一简有人就不好上下 其手〉，但是想从中渔利的人还是有办法失之东隅收之喿榆。手续 简化了，他们可以在浮收上打主意，或者干脆在确定税额时，就 304
将自家的好处一并考虑进去。其实实行一条鞭法之后，老百姓只 是方便了，不再受没完没了的搅扰，而负担并没有减轻。所以，这 就更说明这种简政的改革主要是为运转不灵的苜僚体系打算的 （实际上，真正能让老百姓减轻负担的是一条鞭法实行前的“均徭 法”，但实行起来却由于执行者的缘故，反而增加老百姓的负担， 而且平添了无尽的颍胖�
建立在中世纪农业经济基础上的政府行为本来是很简单的， 但传统的行政系统却仍旧不能彳艮好地完成任务，必须将之简而又 简，形成干巴巴的几条几款，等于变成一种模板，执行者只需拿 起套上便成，由此可见其政府效能之低。也正是由于这个原因，传 统政府始终对于工商业税收与管理缺乏统一而明确的政策与办 法，不是放任自流，就是竭泽而渔。体现在王朝的总政策上就是 重农抑商。工商业的发展给社会带来了巨大财富，但政府收人却 并不因此而有多大的增加，以清代为例，中晚期之后商业不可谓 不发达，但关税征收从政策到机构却非常不健全，海关与常关机 构在政府中几乎没有什么位置，征收方式极为原始，税额没有一 定，采用包干制，只交足一定数额，其余由税官私分，’税额根本 不反映商业的增长（只有包干制低效能的政府机构才能应付》。以 致长期以来，尽管商业一天天地发展，但有关的税收却始终在国 家財政收入中占很小的份额（不仅关税收人低，其它相关的商业 法规、税种制定都是一片空白只是进入近代以后，引人了西方 的税收管理体制和任由外国人把持税务，关税收入才逐年上升，占 了财政收人的很大比重。
臃肿低效机构中的无为之治的另一种表现是，过多地依赖惯 例来处理政务，而不是依靠法规。比如清代六部政务处理，主要 依靠则例，而非会典。则例基本由一条条事例组成，非常直观易 解，办事人只需按图索骥，循例照办就完了，几乎不需要什么思 索。所以实际上办事的入都是层次很低的胥吏，由这些文化不螅�
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的人在维持部务。
所以，我们可以说，在中国传统宵僚体系中的无为之治，实 际上堪称是低效能政治，或者是懒人政治，它与黑幕政治一样，都 是中国传统官僚体制的伴生物，彼此你中有我，我中有你，须臾 不可分离。它们与官僚体制之间不是体与用的关系，不是说有形 的官僚体系为体而黑幕政治与无为之治为用。不打碎整个官僚体 系和击破相应的文化氛围，单纯想要提高效率、改善机能的努力 都将是徒劳的々
三、戊戌新政与精简风波
像每个欲有所作为的阜帝一样，光绪对于冗官与冗政都有说 不出的厌恶；更加上亲身经历了甲午战争中官僚体系庸碌无能，统 治机器的腐朽不堪，面对猖狂的日军，举国上下尸位素餐的百官 群僚，面面相觑，百无一用，充耳欲聋的，除了大话、空话就是 软店和孬话。在战争屮信息不灵，指挥不灵，周转不灵以致事事 不灵，光绪觉得满朝尽是老谬昏庸之辈，毫无用处，恨不得立时 将此辈“尽行罢黜”才解气。
维新派处于在野后进的位置，对官僚体系的痛恨比之光绪有 过之而无不及，即使不是出于思想家的观察与思索，单就在野后 进的身份，就足以令其对现存体系产生反感。我们从一篇篇发表 在《时务报》、《知新报》上的言词犀利的抨击它僚体制的文章上， 可以充分体会维新派对官僚体制刻骨铭心的嫌恶与痛恨，请试观 一鳞：
官惟无耻，故不学军旅而敢于掌兵，不谙会计而敢于理 财，不习法律而敢于司李，螯聋跛疾，老而不死，年逾耋颐， 犹恋栈豆，接见西官，栗栗变色，听言若闻雷，睹颜若谈虎， 其下焉者，饱食无事，趋衙听鼓，旅进旅退，濡濡若驱群豕，
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曾不为怪。〔〃
从这种畅快淋漓的嬉笑怒骂中，我们不仅能从中读出维新派对苜 僚体系的反感，而且还可以发现事实上是暗含荇以西方专业化的 职官制度来取而代之的期待。
尽骨光绪在甲午战败之后也读了一些新彳I对西方近代政治 也有所了解。伹是在对待中国传统官僚体系的态度以及变革思路 上，他与维新派是有距离的。
事实上，中国官僚体系臃肿、低效能的现状的根本改现，必 须