为官之道- 第15部分

　　应当首先确定政府的“公务功能”、再看需要多少公务员“人数”？

　　还是应率先大量减少公务员“人数”、再看政府还能干些什么公务“功能”？

　　显然，政府“职能和功能”的改革是最为重要的。这个次序是不应倒过来的，不能管它怎样、先精简了再说别的。我们近几年的“政府改革”，着重在前者，花大力气先搞精简，在公务机关内引起人事之类的矛盾不少，结果直到今天，许多地方的政府“公务职能”仍不清晰。此外，政府的“职能”是多方面的，虽然在学术界，政府的“经济职能”讨论得多些，大概与人们最关心切身利益有关，但也未必就被学者们全弄清楚了。更何况政府还有其他的职能，还有与许多其他社会建设的关系需加以整理。例如：法律法制建设、还有法治建设；工会（或许还有农会、商会、学生会、环保组织等）等重要的制约机构NGO的建设；文化教育的建设；社会保障体系（特别是失业保障和医疗改革）的建设；媒体和舆论监督机制的建设……，等等。

　　另外，我认为，与精简机构相比，更重要的问题是，在“政府改革”中要想方设法、千方百计地予以解决的关键，首先不是“人数”问题，而是公务人员的“素质”问题。

　　目前，我国社会生活中，发生了大量公务人员利用职权、权钱交易、贪污受贿、腐化堕落的现象，表现出“公务人员素质”问题要比“公务人员人数”问题大得多。这些丑恶现象，一方面，败坏了政府的形象，但形象和面子并不是最要紧的。另方面，使得政府的工作未能正常发挥其应有职能，给人民的利益造成很大损失，给社会带来混乱和不稳，是最要命的。毋庸讳言，现在的中国很多人喜欢“做官”，为什么呢？是因为做了官，就有了威风、利益、特权……，还是做官就更能发挥自己专长和智慧、更好地为社会公众服务？目前中国的大量社会现象说明，前者是主要原因。这不能不引起人们的疑虑和担忧。因为，为社会服务本是“公职人员”的天职，若是公职人员不知道自己的天职、或无视这个天职，只拿了“公职”当作个可以“营利”的位置，大量此类人涌进“公务员队伍”，只可能愈加败坏“公务人员的整体素质”，这对于中国社会的未来，的确是很危险的。

　　公务人员的素质，通常不可能通过当了“公务人员”之后，在公务工作中来自然提高。所以，关键就在于公务人员的选拔。也就是说：要把高素质的人，选拔为公务人员，而不是期待低素质的公务人员提高素质。这也是次序问题。因此，公务人员的选拔制度和选拔机制，就成了问题的关键。

　　通过制度，选拔高素质人才，使之成为各级官员以及普通公务人员。从古到今，可能都是和平时期（而不是战争或动荡年代）的盛世、治世和政治清明时期中人们所追求的政治目标之一。两汉至两晋南北朝，选拔干部是推荐制度，荐举征辟，把前任高级干部信任或欣赏的人才，提拔到高级领导岗位。隋唐以后，叫做科举制，用考试成绩来选拔干部，使得人们无论出身如何，都能够通过“苦读”来提高自己的素质，再通过不同级别的考试成绩，成为“公务人员”，进而成为“高级公务人员”（官员）。

　　通过严格的、甚至科学的选拔制度，是否就能够保证“公务人员队伍”均由高素质人员组成呢？还是不一定。因为，公职人员在公务工作中有可能蜕变堕落。为防止这种情况，在古代县一级的负责干部，就是经常要轮换调动，避免其与当地豪绅结党营私。唐代著名宰相狄仁杰，到中央工作之前，就曾在好几个县里当过县长。而在调动工作时，也不能带上一批自己熟悉的干部一起调动，因为调动正是要防止拉帮结派。古代官员能否携带家属和老婆，也是有规定的，以防“告枕头状”和“拉裙带风”。在古代，县一级的政府机关相当大，常有数百上千名“公务人员”，甚至更多。与中央（朝廷）一样，也分县尉和县宰等不同部门，处理大量民事问题。事情并不像京戏上那样，只有一个县太爷吆三喝四。所以，“公务工作”从古到今就是一个非常重要的工作。在古代，除了动乱的年代，除了昏庸的皇帝，通常皇帝是要将政权交给他的大儿子的。所以，皇帝从主观上讲，一般也并不希望贪官污吏横行，以至官逼民反，天下大乱，他的位子也就坐不稳了。皇权和政权虽是一体，但皇帝和政府大员们之间，仍有相互“制约”的关系。皇帝面前有谏议制度和谏议大夫（虽然贪图享乐的皇帝常常“谏”不住），而大臣和官吏们面前又有高高在上的皇帝。可能正是这样一个基本原因，使得中国古代皇权制度稳定延续了两千多年。但是，尽管皇帝也可能会惩治贪官，但非人道的、不给人民以“尊严与自由”的皇权制度，仍然给中国人民带来了极大的痛苦。

　　在中国古代的皇权时期，公务工作尽管是低效率的，很多地方甚至是残暴的、草菅人命的，但面对全社会的“公务”工作本身，仍是不可少的。例如，由于天气的自然变化的规律，在农业上大致上会出现3年丰产、3年平产、3年减产，约10年一个周期。在中国古代农业技术条件下，这是很难改变的。中国是个以“农业为本”的社会，因此丰年时多收了三五斗就会出现“谷贱伤农”，而歉年时由于粮商高抬粮价，农民活不下去，便可能发生抢粮、吃大户、或铤而走险。为了防止因私商贱买贵卖而引起的社会动荡，许多朝代设立“常平仓”，国家在丰年时平价购买粮食，歉年时平价出卖粮食，好像蓄水池，使社会避免动乱，这就是公务工作的作用。另如，民间常难以避免发生各种纠纷，会发生各种械斗或私刑，进而引起大规模骚动，影响社会安定，此时只有公务机关和公务人员进行管理、调停或赏罚，才能够制止各方的暴力行动，使社会重新归于安定。如果没有公务机关，如果没有有效的公务工作，那么全社会肯定会乱成一团，强者为王，流血不止，失去正常的社会生活。

　　所以，在任何历史时代，公务工作必不可少。这也是人类生活的基本需要之一。

　　鉴于历史的教训，我们当前的“政府改革”应当注意些什么？我认为，主要要考虑两个方面：

　　1、如何建立“选拔”素质的优秀公务人员的机制。

　　2、如何健全公务机关的各种公务“职能”。

　　在西方国家，有专门培养公务人员的地方。例如，日本就有专门的“官僚学校”，经过专业的“公务意识”和“公务技能”的训练，这些具备了“公务素质”的毕业生将走进国家的各个公务机关任职。如前所述，机构和人数，都不是最关键性的，公务人员的素质才是最关键的。这些“官僚学校”的毕业生，是将“公务”作为职业的。作为职业公务人员，不犯错误，没有丑闻，那么他们在国家机关（例如通产省）中的工作就是稳定的。他们将依工作成绩而获得升迁机会，最高能够当到“次长”，也就是相当于我们的“副部长”。在西方，部长（或者大臣）并不是“公务人员”，他们是经过竞选，由得胜的“党派”派来“执政”的，通常叫“内阁阁员”。副部长以下的公务人员、乃至整个公务机关，都是“国家的工作机关”，不是党派的私产。不同的党派、不同的部长（大臣）可以来来去去，但是，国家“公务机关”却是稳定的、不变动的工作机关。它们可以执行大选中获胜的不同党派的不同政策，因此也可以说是“执政党的工具”。但从根本上讲，是国家的工具。这就是我们常说的西方国家的“文官制度”（公务员制度）。

　　这样有什么好处呢？就是杜绝了“一朝天子一朝臣”的现象，也杜绝了“拉帮结派”的问题。即使是内阁阁员，除了自己的私人秘书，在走马上任或调动工作时，都不可能带着自己的“山头”、带着自己熟悉的一大帮干部一起走，一荣俱荣，一损俱损。任何领导干部的调动，都与稳定的“公务机关”无关，从而可以保障公务机关的正常工作不受影响。显然，“一朝天子一朝臣”的现象不利于政治安定和延续性。而“带着自己熟悉的一批干部走”，是中国革命战争年代遗留下来的特殊现象，也就是当年就批评过的“山头主义”。但是战争年代的情况不难理解，司令员熟悉下面的各级官长，有利于战争胜利。后来我曾在苏联二战英雄朱可夫元帅的回忆录中看到，在第二次世界大战中，方面军、集团军甚至军师级的高级军官却经常调动，就是朱可夫自己也一直在不停的调动中，但是并没有影响战争胜利。因为那时候，苏联红军在实质上已经没有“山头主义”问题了，走向了“制度化”。我国在革命战争胜利后的建国初期，各项“公务”方面的工作，实际上还大量存在着“非制度化”问题。不少国家部委的建立仍然有战争年代“山头主义”的影子，例如来自“五湖四海”的国务院就是以过去华北人民政府为基础的，不少国家机关的干部是来自过去的一些“山头”，部长和副部长们带来了自己过去的、可以说用得顺手的“老下级”们。这在国家建立初期是难以避免的，但是后来应当走向“制度化”。而这项工作，后来还是有很大缺点的。

　　建国后，国内各项公务工作都出现了前所未有的规模，也有着大量国民党时期的“公务人员”参加国家机关的工作。战争年代的大量干部，是由战争这个严酷的历史条件所形成的“选拔机制”大浪淘沙出来的，因而素质较好。有赖于此，才在改革前三十年里“制度化”制约因素不足的情况下，也没有形成贪污成风的局面。有人认为这是毛泽东严格要求的结果，其实那时党内不少高级人物生活已经并不“艰苦朴素”，甚至很能享受，有人有“花花太岁”之称，像彭德怀元帅那样极其清廉简朴地生活的党内高级干部也很少见。但是绝大多数党的干部本身有“道德底线”。即使是80…90年代，绝大部分战争年代的干部依然绝少贪污。而对于未经过战争选拔的一代干部来说，情况已大不一样，“道德底线”制约的力量已经极其微弱。所以，在这种情况下，就必须格外认真考虑建立“制度制约”的问题。

　　我认为，在中国建立公务员制度的时候，应当将“组织部门”分为两个系统。而且这两个系统应当是基本互不干涉的。

　　一、专门负责选拔和管理国家的普通公务人员。

　　二、专门负责选拔和管理国家的高级干部，特别是国家级的负责人，还有省市县里的主要负责人。该部门管的，省里宜在10人之内，县里应在2人之内。由于管的干部少，所以应当更充分地了解管理对象，更易专业化，为县以上政府机关选出最好的管理人（负责人）。不过，人们应当了解：在国外，内阁阁员不属于“公务员”，但在中国再高级的干部也划在“公务员”之内。这是中国最为特殊的地方，在实施管理时需加以注意。

　　这就是说，负责选拔普通公务人员的“人事”机构和负责高级公务人员的“组织”机构应当比较彻底的分家，各司其职，互不干涉。前者是国家部门，后者是党的部门。

　　而作为这两种选拔机关的人，自己是不能去“做官”的，以尽量形成制度的制约性。

　　相互制约，在制度上完成这一点，我想，是任何“公务工作”得以成功的关键。

　　如果“公务人员”的选拔和管理分成了两个层次，而两个层次之间基本不能“通婚”，也就是说，将各公务机关最高级的官员和“公务机关”本身大量工作人员“分”开来，即使是调动工作，在制度上也不能允许任何负责干部“将熟悉的干部带着走、或调到身边”，这样就能够比较有效地制约“拉帮结派”、“结党营私”，对治理贪污和不正之风也将能比较有效。这是在当前“一元化领导”的历史条件下，应当采取的办法。否则，对公务人员失去制约，公务工作也就失去制约，任何不受制约的事物，最终都会给国家和人民带来伤害。我国历史上的“大跃进”和“文化大革命”就是如此，失去了制约，走向了灾难。

　　我认为，在现今的历史条件下，负责选拔高级官员的机关，在“差额选举”的情况下，有责任向中央委员会提供所有的“候选人”的名单及其各位的成就，包括政绩、著作、文章（自己写的、而不是秘书代劳）和政治主张，也应当包括其失误、错误及其应负责任，做到“政治上的透明化”。这